Slab odstotek še ni pluralnost

Seveda, vsak gimnazijec si je že na kakšno megleno novembrsko jutro ob vstopanju skozi velika šolska vrata svetobolno zabrundal klasičen refren: "Hey! Teachers! Leave them kids alone!" Pink Floydi so stvar okusa in Weltschmerz (prevod za mlajše bralce: danes se tej romantični drži popularno reče emo) običajno samo adolescentna faza, toda vprašanje funkcioniranja šolskega sistema in izobraževanja se znova zastavi vsaki novi generaciji otrok in staršev. Ti na šolo ne gledajo institucionalno, z vidika organiziranosti in pravnih pravil, temveč predvsem s stališča kakovosti in koristi, ki jo bodo od nje imeli uporabniki, otroci. Res je, vsaka razprava o šolstvu je hočeš nočeš gotovo tudi politična razprava, toda prave dileme se skrivajo onkraj tančice medijskih obračunavanj in bolj ali manj posrečenih retoričnih figur.

Žal je aktualna razprava o financiranju šolstva obtičala pri vprašanju nosilcev izobraževanja, ki pa je v demokratični, nevtralnosti zavezani državi pravzaprav obrobno. Bistvo je drugje: na kakšen način, s kakšno ureditvijo je mogoče vzpostaviti šolski sistem, ki bo vsem državljanom omogočil oblikovanje v samostojne osebnosti, jim omogočil pridobitev in opravljanje želenega poklica, pri tem pa jih vzgajal k državljanskim vrednotam, ki so ključne za oblikovanje svobodne demokratične skupnosti. Po definiciji je ključna značilnost takega sistema organizacijska in nazorska pluralnost, kar pomeni, da je uporabnikom dejansko omogočena izbira.

Uniformiranost šolskega sistema in ustava

Za žurnalistično rabo prikladno poenostavljen binom javno-zasebno je eden ključnih vzrokov za prazni tek slovenske razprave o liberalizaciji izobraževanja. Žal se na ta način izgublja pomembna podrobnost: danes ni več mogoče enoznačno govoriti o javnih in zasebnih šolah in razlikovati med njimi s preprostim pogledom čez palec.

Klasične zasebne šole namreč povsod po svetu v večji ali manjši meri pridobivajo javna sredstva, medtem ko se tradicionalne javne šole potegujejo za sponzorska sredstva na trgu. V širšem pomenu besede gre pri obeh vrstah šol pravzaprav za javne šole, saj obe izvajata javno službo. Tako javne kot zasebne šole so nosilci javnih pooblastil. Ključna razlika med javnimi in zasebnimi izobraževalnimi ustanovami je zgolj razlika v ustanovitelju. Šola je javna v ožjem pomenu besede, če z njo na tak ali drugačen način upravljajo javne oblasti neposredno, če pa državni organi oz. organi lokalne samouprave ustanoviteljskih in upravljavskih pristojnosti nimajo, gre za vrsto zasebne izobraževalne ustanove v ožjem pomenu besede (klasifikacija referenčne mreže Eurydice)[1]. Razlika je torej institucionalne narave, medtem ko v funkcionalnem pogledu praviloma tako javne kot zasebne šole izvajajo javno službo kot nosilci javnih pooblastil. Pri tem šele oba tipa šol skupaj ustvarjata institucionalno strukturo, ki uporabnikom omogoča izbiro nosilcev izobraževanja in vzpostavlja konkurenco med njimi.

V Sloveniji se javno priznani programi zasebnih šol v ožjem pomenu financirajo v obsegu 85 odstotkov. Izjema so zasebne šole z javno priznanimi programi, ki so obstajale še pred letom 1996 - ti se financirajo v celoti iz proračuna. Po podatkih Ministrstva za šolstvo in šport je bilo v slovenske zasebne osnovne in srednje šole v šolskem letu 2005/2006 vključenih 0,8 odstotka učencev in dijakov (v osnovne 0,12 %, v srednje pa 2,02 %), torej slab odstotek predmetne populacije. Za primerjavo: po podatkih raziskave EURYDICE iz leta 2005 na območju EU-25 obiskuje kar 20,1% otrok neko obliko zasebne šole (zasebno s koncesijo ali povsem zasebno). To kaže, da sodi Slovenija, kar se tiče dejanskega obstoja šol, katerih ustanovitelj ni država ali lokalne skupnosti, na sam rep EU, skupaj z Bolgarijo, Romunijo, Litvo, Latvijo in Irsko. V teh državah se manj kot 2% šolske populacije (učenci in dijaki) šola v takšni ali drugačni obliki zasebnih šol.

Tako stanje je problematično, saj javno ne pomeni tudi uniformirano. Velik šolski sistem pod upravljavskim okriljem države nujno teži k birokratizaciji, k vsebinski konzervativnosti ter k gospodarski neučinkovitosti. Davkoplačevalski denar je v takih šolskih sistemih slabše izkoriščen. Šolski sistem, v katerem praktično vsi otroci obiskujejo šole, s katerimi neposredno upravljajo javne oblasti, je nagnjen k nefleksibilnosti, neodzivnosti in k fetišizaciji postopkov. Raziskave kažejo, da konkurenca sili šole, s katerimi tako ali drugače upravljajo javne oblasti, k izboljšanju kakovosti.[2]

Toda ne gre samo za ekonomsko argumentacijo. Že iz same ustave izhaja zahteva po liberalizaciji šolstva in večji udeleženosti uporabnikov šolskih storitev, torej otrok in staršev. To izhaja iz dveh sicer samostojnih ustavnih načel, med katerima pa ni nasprotja: a) država ustvarja možnosti, da si državljani lahko pridobijo ustrezno izobrazbo. Ta ustavna zahteva je s stališča posameznika izraz človekovega dostojanstva, z vidika politične skupnosti pa najširši izraz načela demokratične države: vzgoja za demokracijo je predpogoj demokratične družbe. Ker je trg ponudnikov šol nepopoln, država vzpostavlja šolski sistem kot javno službo. Obenem ustava določa, b) da je izobraževanje svobodno. To pomeni, da država vzpostavlja pravni okvir za ustanavljanje zasebnih šol, kar omogoča pluralnost nosilcev izobraževanja. Tudi to načelo je izraz načela demokratične države.

Slovensko Ustavno sodišče ugotavlja v znani zadevi U-i-68/98, da ureditev v kateri zasebno šolstvo ni dovoljeno zaradi "rigidne težnje javnega šolstva" ne vzdrži ustavne presoje, (odločba z dne 22. 11. 2001). Država mora zagotoviti tudi dejanski obstoj zasebnih šol, torej tudi njihovo (so)financiranje, nadaljuje sodišče. S strani javnih oblasti ustanovljene in vodene šole so torej nujni izraz ustavne svobode izobraževanja, vendar hkrati same na sebi ne morejo zadostiti zahtevam te temeljne pravice. V slovenskem pravu sta omenjeni komplementarni temeljni načeli formalno izraženi v ureditvi, po kateri so lahko šole javne v ožjem smislu (ustanovitelj država ali lokalne skupnosti), koncesionirane ali zasebne.

Ustava torej ne pozna pojma javnega ali zasebnega šolstva, določa pa, da je izobraževanje svobodno in da možnosti za izobraževanje zagotavlja država. Ob tej ugotovitvi pa se šele razpira prava dilema: kakšen je položaj, ki ga imajo zasebne šole v šolskem pravu. Ali je mogoče govoriti o svobodi izobraževanja, če je pravni okvir , ki ureja delovanje zasebnih šol tak, da ne omogoča vzpostavitve pomembne alternative šolam, v katerih ima država ustanoviteljske in upravljavske pravice. To je seveda povezano z vprašanjem enakosti med javnimi in zasebnimi nosilci izobraževanja.




Kaj pa dejanska "pluraliteta nosilcev izobraževanja"?

Ustavno načelo enakega varstva pravic pomeni pravico do zagotovitve enakosti pri postavljanju in pri uporabi prava. V veljavni slovenski ureditvi morajo zasebne šole v pomembnem delu (15%) sredstva za delovanje pridobiti same.

Ker je svoboda izobraževanja in z njo povezano zasebno šolstvo ustavna pravica, se nanjo na podlagi 14. člena vežejo pomembne posledice enakega varstva pravic. Kolikor so zasebne šole brez stvarno utemeljenega razloga ob pomemben del finančnih sredstev, jih to postavlja v diskriminatoren položaj. Prav tako so v diskriminatoren položaj postavljeni starši učencev in dijakov, ki obiskujejo zasebne šole, saj v delu, v katerem delovanje zasebnih šol ni financirano iz javnih sredstev plačujejo dvakrat: preko davkov, tako kot starši otrok, katerih otroci obiskujejo javne šole in za dopolnitev za del finančnih sredstev, ki jih ne financira proračun. Prikazani statistični podatki o skromnem deležu otrok, ki obiskuje zasebne šole kažejo, da se pravna diskriminacija prevaja v dejansko diskriminacijo. Samo izjemno nizko število šolajoče se populacije obiskuje obliko izobraževalnih ustanov na primarni in sekundarni ravni, katerih ustanovitelj ni država ali lokalne skupnosti. Ostali tega ne morejo storiti, bodisi zaradi večjega finančnega bremena, ki so ga na starše prisiljene prevaliti zasebne šole, bodisi zaradi oddaljenosti od lokacije redkih zasebnih šol. Zaradi velikega zanimanja so te šole prisiljene omejevati vpis in zavračati potencialne učence, ki bi jih v ugodnejšem finančnem položaju morda lahko sprejele.

Zato velja po šestih letih ponovno pretehtati stališče Ustavnega sodišča iz omenjene odločbe U-i-68/98, v kateri se je sodišče postavilo na stališče, da sodi odločitev o višini deleža državnega financiranja zasebnih šol v polje proste presoje zakonodajalca. Veljavna ureditev namreč ni omogočila pomembnega deleža javno veljavnih šolskih programov, ki jih izvajajo šole, katerih ustanovitelji niso država ali lokalne skupnosti oz. obstoja zadostnega števila zasebnih šol, ki bi izvajale te programe. Potrebno se je vprašati ali je razlog za tako stanje v kršitvi ustavnega načela enakosti in načela enakega varstva pravic, ki jih ustava zagotavlja tudi zasebnim nosilcem izobraževanja. Še zlasti je neenako financiranje javno veljavnih programov na podlagi statusa nosilca javne službe vprašljivo ob izrecni ugotovitvi Ustavnega sodišča, da je država dolžna ustvariti tudi finančne možnosti za zagotovitev "pluralitete nosilcev izobraževanja". Njen prispevek je sicer odvisen od tega, koliko zmore, vendar pa mora biti podpora taka, da omogoči dejanski obstoj zasebnega šolstva, nadaljuje sodišče. Delež 0,8% šolajočih se učencev in dijakov, ki se šolajo v zasebnih šolah že prima facie pomeni, da dejanska svoboda izobraževanja ni zagotovljena.

Javne šole ni mogoče preprosto zamenjevati s šolo, ki jo ustanovijo in s katero na tak ali drugačen način upravljajo javne oblasti. Nasprotno, ustava zahteva pluralnost javnih in zasebnih nosilcev izobraževanja, ki z opravljanjem javne službe soustvarjajo sistem javne šole v širšem pomenu, torej pluralni šolski sistem, ki omogoča pridobitev javno priznane izobrazbe, dostopne vsem državljanom. Tudi na področju šolstva ustava zahteva izbiro, in sicer ne zgolj formalno, temveč dejansko možnost izbire. Sistem, ki ne omogoča resnične vzpostavitve pluralnega šolstva ni samo neučinkovit, ampak preprosto ne ustreza naravi svobodne demokratične skupnosti.
[1] www.eurydice.org; informacijska mreža o izobraževalnih sistemih v Evropi, ustanovljena s strani Evropske komisije in držav članic.
[2] Prim. npr. raziskavo harvardske ekonomistke C. M. Hoxby, "Does Competition Among Public Schools Benefit Students and Taxpayers?", The American Economic Review, Vol. 90, No. 5 (Dec., 2000).

Miha Movrin

objavljeno v Tribunalu, 8.11.2007