Ekonomika javne izbire

Veliki švedski ekonomist Knut Wicksell je bil najpomembnejši predhodnik proučevanja ekonomike javne izbire. V svoji disertaciji iz leta 1896 sta Wicksella zanimali vprašanji nepravičnosti in neučinkovitosti, ki ju povzroča neomejeno pravilo parlamentarne večine. Zgleda, da pravilo večine zelo verjetno povzroča neto stroške oziroma škodo mnogim družbenim segmentom in skupinam davkoplačevalcev. Zakaj naj bi člani teh manjšinskih skupin, ki so soočeni z diskriminacijo, sploh še dajali podporo demokratičnim strukturam? Kako je sploh moč ohraniti splošno stabilnost, če vse skupine ne morejo pridobiti v njihovem odnosu do države?
Ta razmišljanja so pripeljala Wicksella do dvomov v učinkovitost večinskega pravila kot takšnega. Problem je rešil tako, da je predlagal spremembo večinskega pravila v smeri soglasja. Če za sprejem neke kolektivne akcije zahtevamo sporazum med vsemi vpletenimi v procesu odločanja, potem je to zagotovilo, da bodo vse vpletene stranke imele neto koristi in da bodo koristi, ki izhajajo iz takšnega dogovora, višje od stroškov. Seveda je Wicksell dokaj kmalu ugotovil, da bi v konkretnem primeru zahteva soglasja praviloma vodila do pat pozicije, kjer dogovora ne bi bilo možno sprejeti. Seveda to ne zmanjšuje vrednosti pravila soglasja kot osnove za primerjalno ocenjevanje. V svojih predlogih za praktične reforme ustave je Wicksell podpiral spremembe volilnega pravila iz preproste večine na kvalificirano večino oziroma na super večino, kot je denimo pet-šestinska.
V svojem delu Black in Arrow bolj implicitno predpostavita, da možnosti, o katerih je moč glasovati, obstajajo pred začetkom in izven samega odločitvenega procesa. Wicksell se je zavedal slabosti omenjene predpostavke, čeprav ni spoznal pomena tega opažanja. Niti se tega ni zavedal Gordon Tullock, ki je v svojem temeljnem članku iz leta 1959 uporabil primer volivcev kmečkega stanu, med katerimi se vsak izmed njih zavzema za popravilo svoje lokalne ceste, medtem ko bi stroške popravila krila vsa skupnost. Tullock je pokazal, da večinsko pravilo dovoljuje pojav koalicij, kjer bi kmetje izglasovali takšno odločitev, ki bi, z nerazumnim trošenjem za gradnjo lokalnih cest, celotni skupnosti povzročila nepravične stroške.
Če večinsko pravilo daje nepravične in neučinkovite izide in če je politična stabilnost zagotovljena le z diskriminacijo manjšinskih skupin, kako lahko demokracija, kot princip politične ureditve, sploh dobi normativno legitimnost? Iz institucionalnega zornega kota se Wicksellov kriterij za dosego pravičnosti in učinkovitosti zdi zelo nepraktičen. Vendar se, brez reforme v Wicksellovi smeri, postavlja vprašanje, kako lahko davkoplačevalci dobijo zagotovilo, da jim bo njihova prisotnost v demokraciji prinašala tudi koristi.

USTAVNA EKONOMIJA
Kot impliciten odgovor na ta vprašanja sva s Tullockom začela delati na tem, kar je leta 1962 nastalo kot The Calculus of Consent. Osrednji prispevek knjige je bil definirati dvostopenjsko strukturo kolektivnega sprejemanja odločitev. Razločila sva med »navadno politiko«, ki je sestavljena iz odločitev v zakonodajnih telesih, in »ustavno politiko«, ki jo sestavljajo odločitve o pravilih navadne politike. Seveda nisva izumljala te razlike, saj je bilo zakonodajno pravo tako v pravni teoriji, kot tudi v praksi, ločeno od ustavnega že dolgo časa. Midva sva to razlikovanje prinesla v ekonomsko analizo. Na ta način sva lahko odgovorila na poprej zastavljena vprašanja. Tako iz perspektive pravičnosti, kot tudi učinkovitosti, se večinsko pravilo izkaže za uporabno v primerih navadne politike, s tem, da mora obstajati splošni konsenz glede ustave oziroma pravil, ki določajo in omejujejo to, kar je z navadno politiko možno narediti, in česar ne. Tako pridemo do ustavnega okvirja, kjer se Wicksellova ideja o zahtevanem soglasju oziroma najmanj o super večini, lahko dejansko tudi uporabi.
V nekem smislu se lahko sporočilo najine knjige razlaga tudi kot formalizacija strukture, ki so jo imeli James Madison in njegovi kolegi v mislih pri oblikovanju ameriške ustave. Najmanj, kar knjiga ponuja, je dejanska kritika na takrat v politični znanosti prevladujoče povzdigovanje neomejenega večinskega pravila v status nedotakljivosti.
Knjiga je bila v splošnem zelo dobro sprejeta, kar naju je s Tullockom pripeljalo do tega, da sva leta 1963 organizirala majhno konferenco, kjer sva zbrala ekonomiste, politike, sociologe in profesorje iz drugih ved, ki so vsi po vrsti bili zaposleni z raziskovanjem izven meja svojih disciplin. Po nekaj čudnih poskusih se je za to področje znanosti rodilo ime javna izbira – public choice. Tako nastajajoča znanstvena revija kot tudi sama organizacija sta dobili to ime in spodbudili nastanek mnogih sorodnih institucij ter revij po Evropi in Aziji.
Pod dežnikom javne izbire je nastalo mnogo podprogramov, med njimi si eden zasluži še posebno omembo – »rent seeking« oziroma zastonjkarstvo. Osrednja zamisel Tullockovega zastonjkarstva izvira iz ekonomistovega naravnega miselnega okvirja, ki odnose med ljudmi razume in razlaga v močni odvisnosti od predvidljivih odzivov na merljive spodbude. V bistvu ideja razširi idejo o dobičku iz ekonomske perspektive področje kolektivnih dejanj. Zamisel zastonjkarstva namreč predpostavlja, da če je moč preko politike doseči neko korist, bodo ljudje v politiko tudi investirali svoja sredstva in napore ter skušali dobiti to vrednost zase. Hkrati s tem zastonjkarstvo prikaže, kako je takšno politično investiranje škodljivo v smislu agregatnih učinkov.
Tullock se je pri proučevanju zastonjkarstva najprej osredotočil na monopole, carine in kraje, vendar seznam lahko razširimo praktično v neskončnost. Če je vladi omogočeno, da podeljuje monopolne pravice posameznim skupinam na račun celotne družbe oziroma vnaprej določenih poražencev, potem bodo potencialni dobitniki med seboj tekmovali za ta kolač. Ker pa je lahko nagrajena samo ena skupina, bodo sredstva ostalih skupin iz te igre izgubljena, čeprav bi lahko bila produktivno investirana. Upoštevaje ta osnovni okvir, lahko velik del današnje politike razumemo kot aktivnost zastonjkarjev. Velik del rasti birokracije oziroma nadzornega sektorja vlad lahko najbolje razložimo kot tekmovanje med političnimi agenti za podporo volivcev, ki jo politične stranke skušajo dobiti s pomočjo dajanja obljub v zvezi z diskriminatornim prerazdeljevanjem bogastva.
Kot sem omenil že pred tem, je bistven prispevek knjige The Calculus of Consent v tem, da loči med dvema ravnema kolektivne akcije: navadno dnevno politiko in ustavno politiko. Jasno je, da se politične akcije odvijajo na dveh ločenih stopnjah: na prvi, ki se dogaja znotraj obstoječih pravil oziroma ustave in drugi, ki vzpostavlja nova pravila oziroma ustavo, ki postavlja meje kasnejšim ukrepom.
Šele pred kratkim so ekonomisti opustili prepričanje, da so omejitve izbir vedno vsiljene od zunaj. zadnje študije vključujejo izbiro omejitev celo na vedenje ljudi v nekolektivnih okoljih, na primer v zvezi z uživanjem drog ali odvisnostjo od igralništva. Toda celo iznad tega prestavlja to, čemur pravim »ustavni način razmišljanja«, pozornost k okvirnim pravilom političnega reda – pravilom, ki varujejo dogovor med člani političnega telesa. V tej točki se zgodi, da posamezniki tehtajo pogoje menjave z državo oziroma s politično avtoriteto. Kaj lahko si izračunajo, da je zanje bistveno bolje, če ostanejo pripadniki ustavne ureditve, četudi pri tem ocenjujejo, da je vpliv navadnih dnevno-političnih ukrepov v nasprotju z njihovimi interesi. Nekako milejši način definiranja tega bi bil ta, da ljudje v ustavni demokraciji dajejo lojalnost ustavi pred vlado. Dolgo tega sem zagovarjal, da je ravno na tej točki odnos Američanov do politike povsem drugačen od tistega, ki ga imamo v Evropi.

KRITIKA EKONOMIKE JAVNE IZBIRE
Med kritiki obstaja prepričanje, da je ekonomika javne izbire ideološko pristranska. Kako teorija javne izbire kot takšna, in sicer pri primerjanju različnih skupin ustavnih pravil, tako tistih, ki že obstajajo, in tistih, ki bi jih naj v prihodnje še sprejemali, ostaja nevtralna v znanstvenem smislu?
Tukaj je treba nujno upoštevati prevladujoče mnenje med znanstveniki družbenih ved iz sredine dvajsetega stoletja, obdobja, ko je ekonomika javne izbire nastala. Socialistična ideologija je bila v vzponu, podprta pa je bila z domnevno nevtralnim znanstvenim programom, ki so mu rekli »ekonomika blaginje«, ki je bila osredotočena na iskanje nezmožnosti trgov, da izpolnijo idealizirane zahteve. Če strnem, večina raziskovanj je ponujala teorije nesposobnosti trga. Vendar nesposobnosti v primerjavi s čim? Njihova implicitna predpostavka je vedno bila, da bodo politični popravki tržnih neuspehov odlično delovali. Povedano drugače, neuspehi trgov so bili postavljeni nasproti idealiziranim politikam.
Nato se je pojavila ekonomika javne izbire in prinesla analize obnašanja oseb, ki so delovale politično, bodisi politikov, volivcev ali birokratov. Te analize so izpostavile v osnovi napačne primerjave, ki so takrat prevladovale v znanstvenem in javnem mnenju. Na zelo realnih osnovah je ekonomika javne izbire postala teorija vladnih neuspehov, kot nadomestilo teorijam tržnih neuspehov, ki so pred tem nastale iz teorije ekonomike blaginje. Na svojih predavanjih na Dunaju leta 1978 sem ekonomiko javne izbire označil s tremi besedami: »politika brez romantike«.
Ekonomiko javne izbire lahko bolje označimo s popravkom znanstvenega dosjeja, kot pa s tem, da gre za uvedbo protivladne ideologije. Ne glede na katerokoli ideološko pristranskost, sledenje ekonomiki javne izbire nujno prinaša bolj kritičen pogled na politološka mazila o reševanju domnevnih sociološko-ekonomskih problemov. Ekonomika javne izbire skoraj dobesedno vzpodbuja kritiko na pragmatičnost pri primerjanju različnih ustavnih ureditev, pri čemer ne dovoli trditev, da lahko birokratske korekcije tržnih neuspehov dosežejo želene cilje.
Bolj provokativna kritika ekonomike javne izbire temelji na trditvi, da je nemoralna. Izvir te obtožbe leži v uporabi politike, ki predvideva, da se posamezniki na trgu vedejo sebično. Natančneje, ekonomski modeli vedenja vključujejo neto bogastvo, eksogeno merljivo spremenljivko, kot pomembno dobrino, ki jo posamezniki želijo maksimirati. Moralna obsodba ekonomike javne izbire je osredotočena na domnevnem prenosu tega elementa ekonomske teorije na politično analizo. Kritiki trdijo, da se ljudje pri političnem obnašanju, kot volivci ali zakonodajalci, ne vedejo tako, kot se na trgu. Trdijo, da imajo politiki povsem drugačne motive, kadar se odločajo za »družbo«, kot pa, kadar sprejemajo svoje individualne odločitve. Nekako tako poteka kritika.
Takšna kritika v osnovi izhaja iz nerazumevanja, ki bi utegnilo biti posledica neuspeha ekonomistov, da bi si priznali skrajne meje svojih prizadevanj. Ekonomski modeli vedenja nikoli ne bi smeli biti uporabljeni kot izključna vsega obsegajoča znanstvena razlaga. Ljudje se vedejo na podlagi različnih motivov, ekonomski modeli pa se praviloma osredotočajo izključno na nekatere izmed mnogih vzgibov, ki ženejo posameznike. Seveda ekonomisti verjamejo, da so tiste ekonomske spremenljivke, ki jih uporabljajo v svojih modelih za modeliranje vedenja ljudi, relativno pomembnejše. In hipoteza, da se politično vedenje posameznikov na predvidljiv način prilagaja dvigom neto premoženja, do sedaj dejansko še ni bila empirično ovržena.
Ekonomika javne izbire kot vključujoč raziskovalni program vpeljuje domnevo o tem, da ni nujno, da ljudje s tem, ko se premaknejo iz tržne na politično participacijo, postanejo ekonomski evnuhi. Tisti, ki se na vsakodnevne tržne spodbude odzivajo predvidljivo, se bodo tako vedli tudi v tistih primerih, kjer nastopajo kot državljani. Seveda moramo ekonomisti javne izbire priznati, da je napovedna moč striktnih ekonomskih modelov vedenja ljudi na nek način omehčana, kakor hitro se ti premaknejo iz pozicije igralcev na trgu v igralce kolektivne akcije. Osebe v političnih vlogah se dejansko lahko na nek način vedejo skladno s tem, kaj menijo, da je v splošnem interesu. Seveda takšno priznanje na noben način ne pomeni tudi tega, da navadni razlagalni ekonomski modeli izgubijo vso svojo napovedno moč oziroma, da navadne spodbude pri ljudeh niso več relevantne.

VPLIV EKONOMIKE JAVNE IZBIRE
Ekonomika javne izbire je uporabna pri ocenjevanju vplivanja političnega udejstvovanja v družbeno okolje, in to tako z vidika znanosti, kakor tudi oblikovanja javnega mnenja na vlogo politike. Če primerjamo javno mnenje iz leta 1950, se je zavedanje ljudi o vlogi politike močno spremenilo. Ljudje so tudi bolj kritični do delovanja politike, bolj cinično gledajo na delo politikov, v svojem prepričanju, da lahko politično zdravljenje njihovih problemov ponudi najbolj učinkovite rešitve, pa so manj naivni. Ta preskok v prepričanjih seže bistveno preko izgube prepričanja v učinkovitost socializma. Izgube, temelječe na zgodovinskih neuspehih in v propadu intelektualno idealnih struktur.
Kot sem že prej omenil, če pogledamo na znanstveno in splošno ozračje diskusij pred petdesetimi leti, je takrat prevladoval socialistični okvir mišljenja s svojim temeljnim prepričanjem, da lahko država uspešno rešuje družbene probleme. Vendar, šlo je za nejasno zmes marksizma in idealne politične teorije: marksisti so države, kot so jih razumeli, razlagali in obsojali, ker spodbujajo razredne interese, vendar, države bi, po revoluciji, naenkrat postale vsevedne in radodarne.
V nekaterih svojih implicitnih modeliranjih političnega obnašanja, ki spodbuja privilegiranje interesov posebnih skupin oziroma razredov, so bili marksisti očitno celo tihi družabniki ekonomike javne izbire, čeprav so zavračali metodološki individualizem. Vendar, kako se je lahko ta temeljna marksistična kritika politike spremenila v idealizirano politiko vsevedne in radodarne superdržave? Vprašanje je preprosto in potihoma ostalo neodgovorjeno. Razprave v 30-ih letih so vodili zbegani ekonomisti tistega časa, kar je vodilo v zmago socialistov, kakor pa, da bi jih vodili nasprotniki socializma Ludwig von Mises in Friedrich von Hayek. Obe strani sta do neke mere zanemarjali pomembnost spodbud in motiviranja človeškega delovanja, vključno s političnim udejstvovanjem.
Struktura idej, ki so jih navajali v podporo naraščajoči državni blaginji, je bila logično popačena, in se je lahko ohranila samo z dolgo trajajočo iluzijo. Zanimivo pri tem je, da neuspeh strukture socialističnih idej, delni oziroma popolni, ni izviral znotraj akademskih krogov. Mises in Hayek v svojih zgodnjih naporih nista bila uspešna in očitno je, da je klasični liberalizem v sredini stoletja bil na svoji najnižji razvojni stopnji. Neuspeh socializma ni prišel zaradi razpada intelektualno mrtve strukture idej, temveč zaradi neprestanih praks nedelovanja obsežnih kolektivističnih shem – nedelovanja kot primerjave med obljubljenim in uresničenim, kar je bilo moč neposredno spremljati. Z drugimi besedami, povsod so vlade s svojimi obljubami šle predaleč. Skušale so storiti več, kot lahko zdrži institucionalni okvir. Ta zgodovina poloma, tako v socialističnih državah kot v državah blaginje, se je začela z začetkom šestdesetih let prejšnjega stoletja in pospešeno nadaljevala v sedemdesetih.
Kakšna je torej zgodovinska vrednost ekonomike javne izbire? Ne trdim, da je uspela premagati prevladujočo socialistično miselnost med akademiki ter da se je ta intelektualni preskok kasneje kazal tudi v politični stvarnosti. Trdim pa, da je ekonomika javne izbire imela velik vpliv pri predstavitvi celovitega razumevanja in interpretacije tistega, kar je mogoče videti v vsakodnevnem življenju. Javnost je neposredno čutila, da kolektivistično reševanje problemov ne deluje, da politiki niso ponudili obljubljenih izboljšav za nobeno izmed bolezni družbe in da državno nadlegovanje probleme praviloma še bolj poslabša in ne izboljša. Kako bi lahko ta neposredna opažanja bila vključena v zadovoljivo razumevanje?
Ekonomika javne izbire je ponudila temelje za tovrstno razumevanje. Oboroženi zgolj z osnovnimi dognanji teorije javne izbire, lahko ljudje razumejo, zakaj birokracije, ko jih enkrat vzpostavimo, težijo k širjenju, očitno brez meja in brez povezave s sprva obljubljenimi nalogami. Ljudje lahko razumejo, zakaj med zakonodajalci prevladuje politika deljenja javnega denarja, zakaj verjetno obstaja neposredna povezava med celotnim obsegom trošenja države in investiranjem v prizadevanja za zavarovanje posebnih državnih koncesij (zastonjkarstvo), zakaj davčni sistem označujejo naraščajoče število posebnih ugodnosti, olajšav in lukenj, zakaj je praktično nemogoče imeti uravnotežen proračun in zakaj so »strateško pomembne« panoge deležne različnih zaščitnih ukrepov.Morda si lahko pomagamo s staro pripovedko o cesarjevih novih oblačilih. Ekonomika javne izbire je podobna dečku, ki je dejal, da kralj v resnici nima nobenih oblačil. Ko je deček to dejal, so vsi takoj dojeli, da je kralj gol in da poprej tega dejstva nihče sploh ni opazil. Bodimo previdni in si ne prilaščajmo preveč. Ekonomika javne izbire ni nastala iz nekega povsem novega pogleda, neke nove ugotovitve, iznajdbe ali družbenega čudeža. Ekonomika javne izbire, v svojem temeljnem pogledu na delovanje politike, vključuje razumevanje človeške narave, ki se le malo, če sploh, razlikuje od idej Jamesa Madisona in ostalih ustanoviteljev ZDA. Bistvena modrost Adama Smitha in drugih predstavnikov klasične ekonomije in ustanoviteljev ZDA v osemnajstem stoletju, se je izgubila v dveh stoletjih intelektualne norosti. Ekonomika javne izbire ne naredi kaj več kot vključi ponovno odkritje te modrosti in njenih učinkov v ekonomsko analizo sodobne politike.

James M. Buchanan

z dovoljenjem Hillsdale College objavljeno v Tribunalu, 24. maja 2007.